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宗教财产归属问题的法律思考(上)
发布时间:2016-11-23   文章来源:

——我国现行宗教财产政策和法律保护制度及存在问题

□ 冯玉军

在全面深化改革的法治新时代,面对复杂而特殊的宗教发展形势,通过法律这一现代社会最有力的治理手段来管理宗教事务势在必然。习近平总书记在2015年5月召开的中央统战工作会议上讲话指出:“宗教工作本质上是群众工作。……积极引导宗教与社会主义社会相适应,必须坚持中国化方向,必须提高宗教工作法治化水平,必须辩证看待宗教的社会作用,必须重视发挥宗教界人士作用,引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。”毫无疑问,以修订《宗教事务条例》和编纂民法典为历史契机,以确立宗教法人制度为抓手,依法保护宗教财产,进而辐射到宗教团体、宗教活动场所和教职人员的权益保护,是宗教工作法治化的核心问题和关键环节,亟需认真研究并择优实现制度创新。

  从宏观的历史视角看,新中国成立后至“文革”前,已经奠定了党关于宗教财产的基本政策,但这些政策呈现出分布零散、规定不一的特征。“文革”时期,更是彻底否定和取消了宗教财产的政策法律保护。改革开放以来,中国宗教事务法治化的趋势愈益明显,在恢复落实“文革”前党的宗教财产保护政策的同时,通过制定民事基本法、宗教特别法规和配套法律法规,逐步实现了对宗教事务的依法管理。这一时期的宗教财产政策和法律保护呈现出如下趋势:最初有关宗教财产保护的方针政策逐步细化为行政规章,进而整合形成专门的宗教事务条例与宗教财产财务管理规定;国家对宗教财产的管理从原来以行政手段为主,逐渐向行政和法律手段并用过渡。 

  一般认为,宗教财产是一种在社会历史中形成的、因宗教信徒捐助或国家扶持而积聚形成的特殊财产,其在物质形态上包括以下4种类型:第一,宗教团体和宗教人员占有或使用的主体建筑及附属设施;第二,宗教建筑及附属设施占用的土地、山林、草原、田地等;第三,宗教经籍文献、法物以及宗教无形财产;第四,其他宗教财产及获取的合法收益。

  1986年制定的《民法通则》第77条规定:“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”该条款首先确认宗教团体属于社会团体,受民法的调整,其次认定宗教财产权是一种民事权利受民法保护,体现了政教分离的特点。但囿于时代原因,该规定过于简单,忽略了宗教团体与其他社会团体的区别和特殊性,也未明确宗教财产权的具体类型及其所有权、使用权归属,宗教财产的管理利用以及限制情形等,使之难以在现实中真正得到执行。

  2007年生效的《物权法》第69条规定,“社会团体依法所有的不动产和动产,受法律保护。”该法律文本只字未提“宗教财产”,足见宗教财产及其法律保护问题之敏感。相较而言,2004年颁布的《宗教事务条例》第30条第1款虽对宗教财产的范围作了规定:“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地,合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施,以及其他合法财产、收益,受法律保护”。但以“其他合法财产、收益”涵盖宗教无形财产,存在过于模糊、不够周延的缺陷,《宗教事务条例》也未明确宗教财产归属这个最根本的问题,使得宗教财产权保护无法真正得到落实。

  我们关于宗教财产的调查显示:49%的教职人员认为其所在宗教活动场所的产权完全清晰,另有45%的人认为部分清晰、部分不清晰,还有6%的人认为产权完全不清晰。从分地区情况看,东部认为产权完全清晰的占58%,中部占54.9%,西部仅占32.3%。从分宗教情况看,伊斯兰教认为产权完全清晰的占75.8%,居于五大宗教之首,道教有64.7%的教职人员认为产权部分清晰、部分不清晰,而认为产权完全不明晰问题最为严重的是佛教,其15.6%的比例远远超过其他宗教。此外,关于新建宗教活动场所产权归属情况的调查显示,57%的教职人员认为新建宗教活动场所的产权明晰,说明新建宗教活动场所的产权明晰程度高于传统宗教活动场所,后者由于“文革”及历史原因,政策全面落实的阻力较大。

  在对拆迁时是否与宗教财产所有者依法协商的情况进行调查时,62%的教职人员表示他们的宗教活动场所被拆迁时,政府征求过他们的意见;17%的教职人员表示政府未与之进行协商,但是征求了其他部门的意见;13%的教职人员表示政府完全没有征求过他们的意见;还有8%的人表示不清楚。虽然拆迁中依法协商的情况超过半数,但是不征求宗教界意见、非法强制拆迁宗教建筑的情况也为数较多。这些现象很容易激发宗教信众的不满,成为社会矛盾的导火索。

  需要特别指出的是,《宗教事务条例》对“宗教财产”予以专章(第五章)调整,从第30条到第37条总共8个条款,分别针对宗教团体和宗教活动场所的财产所有权及管理制度进行规定。主要内容包括:宗教团体和宗教活动场所合法所有或使用的土地、房屋及其他合法财产受法律保护,不动产产权需登记;土地管理部门在确定和变更宗教团体或者宗教活动场所土地使用权时,应当征求本级人民政府宗教事务部门的意见,拆迁须与产权所有者协商并征求宗教事务部门意见;依法建立财务会计制度,宗教团体和宗教活动场所可依法接受捐赠或兴办社会公益事业等。但是结合实践调研来看,我国现行宗教财产政策法律尚显混乱,对宗教财产法律关系属性的认识很不统一,宗教财产的法律保护范围认识比较模糊,法律保护措施更是相当缺乏。从而导致宗教团体及相关利益主体之间的宗教财产纠纷频频发生,寺庙宫观“被承包”、“被上市”的事件屡屡出现,严重扰乱了正常的宗教活动秩序,损害了宗教界的权益与形象。这些问题归纳起来,大体有以下几个方面:

  第一,宗教财产所有权缺乏基本法上的明确规定和保护,法律保护范围不清,欠缺稳定性和可操作性。《民法通则》和《物权法》没有对宗教财产所有权主体作出明确、具体的规定,宗教财产也不限于宗教团体的财产,致使很多宗教活动场所没有房产证、土地证等相关证件,变成没有任何法律保障的“非法”场所,得不到权利救济,实践中很容易出现法律纠纷,打官司时更是经常处于被动局面。《民法通则》所说的“宗教团体”在实践中有层级高低之别,法律保护的宗教财产究竟属于国家级宗教协会还是省、市、区级,抑或属于具体的宗教活动场所所有,条文中没有清晰界定。

  第二,宗教财产权归属主体归属不统一、不协调。由于宗教教义和历史传统的不同,不同宗教的财产制度安排不同,各教差异较大,形成了事实上的宗教财产多元化模式:(新中国成立前)外国教会房产为中国教会所有;佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有(僧道有使用和出租权),带家庙性质的小尼庵为私人所有;伊斯兰教的清真寺及所属房屋则为信教群众集体所有。《文物保护法》规定,被认定为文物的宗教财产受该法调整,主要归国家所有。与此同时,实践中,各国家机关往往把宗教财产的资金来源,作为确定宗教财产归属的唯一标准。资金来源于国家的,财产即定为国家所有;群众集资的,为群众所有;个人出资的,为个人所有;集资来源众多而难以明确的,则定为社会所有。于是,在各种宗教政策性文件和法规规章当中,就会出现“寺庙所有”、“社会所有”、“社会公有”、“国家所有”、“中国教会所有”、“信教群众集体所有”、“宗教团体所有”、“地方宗教协会所有”、“寺庙使用”、“僧尼使用”、“寺庙管理”等不同语汇,令人茫然无措。从学理上分析,这种宗教财产权归属主体的多元性,表明不同宗教的财产之间、同一宗教的不同财产之间存在不同的所有权主体,其在本质上违背了法律普遍适用的原则。也正是由于这种多元权属模式的混乱状况,才使得大量宗教财产的合法权益得不到应有的保护,给宗教团体、宗教活动场所及其对宗教财产的管理带来许多困难。

  第三,宗教活动场所不具备民事主体资格,没有开展民事活动的“合法身份”,权利和义务十分模糊。宗教活动场所是指寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所,宗教活动场所的财产为宗教财产的主体部分,即指其依法使用的土地,依法所有或者管理使用的建筑物、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、宗教收入、各类捐赠以及从事经营服务活动的合法收益和其他财产。宗教活动场所在事实上开展民事活动,理应成为民事主体。但在我国目前的民法体系中,只有自然人、法人和几类特殊的非法人社会组织(一般指个体工商户、农村承包经营户、个人合伙、合伙型联营)具有明确的民事主体资格。目前,宗教活动场所不具备法人资格,还是一种学术意义上的非法人社会组织,同时,它也不是《民法通则》中规定的特殊民事主体。因此,不具备开展民事活动的“合法身份”,由此导致宗教界在如下问题上反应强烈:一是财产被侵占,包括门票收入、拆迁补偿等,宗教活动场所往往吃亏受气;二是无法开设单位银行结算账户,善款往往以个人名义存入银行,容易引起个人与集体(教职人员和宗教活动场所)的财产纠纷;三是不能以宗教活动场所的名义订立劳动或经济合同;四是房产、地产、机动车等的所有权不能登记在宗教活动场所名下;五是宗教活动场所不能作为诉讼维权的主体;六是影响了宗教活动场所开展公益慈善活动。这些问题都与民事主体资格及相应的权利和义务有关。实践中,由于宗教活动场所不具备民事主体资格,致使宗教房产登记较为混乱,给落实政策和理顺产权关系带来许多困难,宗教房产有的登记在当地宗教协会名下,有的登记在政府房管、文物保护、文化、园林甚至旅游等部门名下,还有的登记在教职人员私人名下。甚至在一些边远山村,还有相当一部分宗教财产没有任何登记备案手续。宗教财产权权属关系混乱,宗教财产得不到有效保护和监督管理,势必使一些不良分子有机可乘,借教敛财、以教牟利,占用大量宗教财产。

  第四,宗教财产使用的监督体系不完整。《宗教事务条例》未对宗教财产使用的监督机制作出规定。而根据《宗教活动场所财务监督管理办法(试行)》第32条至第35条:实行监督的主体包括登记管理机关、财会人员和信教公民。以上级登记管理机关监督为主,财会人员和信教公民监督为辅。这种监督机制并不能有效规范宗教财产的使用,其缺陷体现在以下几个方面:(1)监督主体不完全。应当将非信教公民和其他团体主体纳入其中,充分发挥公众舆论监督的作用。(2)监督缺乏及时性。信教公民仅仅对于宗教场所公布的财产使用情况进行事后监督,仅能发挥“亡羊补牢”的作用,却无法对宗教财产的现实使用进行及时有效的监督。(3)监督意见反馈渠道不畅通。信教群众尽管可以向宗教活动场所提出意见,但缺少直接向宗教管理机构机关提出意见的渠道,这使得上级管理部门难以及时获悉宗教财产违规使用的情况。

  由是观之,宗教财产权法定化乃至于宗教法治的健全不容忽视,对于这些问题的相关政策的制定不仅需要给予足够的重视,结合实际制定相关保护政策和完善宗教法律体系更是刻不容缓。

  (作者系中国人民大学法律与宗教研究中心主任)


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