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冯玉军:宗教工作法治化的重要里程碑——新修订《宗教事务条例》出台的意义、内容与前景
发布时间:2017-10-16   文章来源:《中国宗教》杂志
  2017年在宗教法治事业中必将是大书特书的一年。3月15日,《中华人民共和国民法总则》(以下简称《总则》)由第十二届全国人大第五次会议正式通过,并自2017年10月1日起施行。8月26日,国务院总理李克强签署了国务院令,公布了新修订的《宗教事务条例》(以下简称新修订《条例》),自2018年2月1日起施行。这两部重要法律法规的颁布与实施,使我国宗教法律规范体系更加完备、对宗教事务的依法管理更加强化、对公民宗教信仰自由的法治保障更加有力,为我国宗教事务进入全面法治时代举行了奠基礼,也为法律与宗教研究展现出更加光明的前景,是我国宗教工作法治化的重要里程碑。本文侧重于就新修订《条例》出台的意义、内容与前景,略加阐述。

  第一、从历史发展的视角看,新中国成立以来特别是改革开放近40年来宗教工作的基本轨迹,就是一个逐步规范化、法治化的过程,新修订《条例》公布为这个改革探索过程提供了生动的见证。

  众所周知,我国是一个宗教人口众多、宗教历史悠久、宗教团体和寺观教堂遍布,宗教影响广泛深远、宗教国际交往繁多、各大宗教俱全的国家。宗教问题是否能得到妥善处理直接关系着我国社会的稳定与和谐。同时,与世界上其他国家相比,我国的宗教事务及其管理所面临的问题具有很大的特殊性与复杂性,表现为宗教信众数量庞大、成分复杂,宗教种类繁多,本土宗教与外来宗教并存,宗教问题与民族问题紧密联系,宗教团体地域分布差异明显等,这使得我国的宗教事务治理面临着许多困难和挑战。

  在我国复杂的宗教形势面前,充分运用法律这一治国之重器处理宗教问题、推进宗教工作,积极引导宗教与社会主义社会相适应成为必然要求。在对党的宗教工作方针政策制度化、法律化的方针指引下,在总结归纳数十年全国各地宗教工作实践经验的基础上,国务院于2004年11月30日颁布《宗教事务条例》并自2005年3月1日施行,这标志着我国宗教事务管理法制建设进程迈入规范化阶段。从法律地位上说,它在宗教事务的法律体系中起着承上启下的作用,既承接并细化了《宪法》等上位法关于宗教方面的规定,又为行政规章与地方规定等下位法的制定、完善提供了法律依据和明确方向。《条例》颁布作为我国第一部宗教方面的综合性行政法规,其制定和实施对于全面贯彻党的宗教信仰自由政策、依法管理宗教事务、坚持独立自主自办的原则以及积极引导宗教与社会主义社会相适应发挥了重要作用。

  但是,新世纪以来,我国在经济社会快速发展的同时,出现了信教人数持续快速增长,教徒结构明显变化,宗教活动的经济性、市场化日益凸显,国际国内相互影响越加突出,传统宗教和新兴宗教矛盾趋于复杂激化,邪教与宗教极端主义活动猖獗等一系列新形势、新问题、新挑战。这些问题直接关乎社会和谐、政治稳定与民生福祉,原有宗教格局和宗教管理模式面临巨大冲击。在全面推进依法治国的大背景下,怎样通过修改《条例》,使宗教领域重点方面和关键环节有法可依,相关制度更加完善,相关规定更具针对性和可操作性,促进宗教事务的规范化管理,更好地保护宗教界合法权益,理应认真思考、有效治理。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宗教工作,强调对宗教事务的依法治理。习近平总书记在2015年5月召开的中央统战工作会议上指出,宗教工作本质上是群众工作。……积极引导宗教与社会主义社会相适应,必须坚持中国化方向,必须提高宗教工作法治化水平,必须辩证看待宗教的社会作用,必须重视发挥宗教界人士作用,引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。2016年,习近平总书记在全国宗教工作会议上进一步分析了宗教工作面临的形势和任务,深刻阐明了宗教工作的一系列重大理论和实践问题,强调提高宗教工作法治化水平,把依法治国基本方略在宗教工作中具体化,体现“全面依法治国”战略对宗教工作的新要求,使党的宗教工作基本方针与“四个全面”战略布局有机统一,实现了党的宗教工作基本方针的与时俱进,对宗教界反映强烈、社会普遍关注、工作中急需解决的问题作出明确规定。以上这些因素,都迫切要求进一步修改完善原《条例》,使宗教事务管理的相关制度更加完善。

  第二、从体系完善的视角看,《条例》的修订过程体现了创新的立法理念,为宗教法律规范体系的进一步完善起到了提纲挈领、纲举目张的作用。

  经过数十年的努力,我国宗教事务立法工作取得了重要进展。宪法之下,我国现有涉及宗教事务的法律和法律性文件数十部,具体规范宗教事务的行政法规2部、部门规章11部、地方性法规和政府规章60余部,宗教事务法律制度框架初步确立,成为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的组成部分。我国宗教法规规章体系初步形成,宗教事务整体上实现了从政策主导、单一行政管理向政策与法律并举、全面依法管理的转变。

  在全面深化改革新时期,宗教立法工作面临着进一步从实际出发,提高立法质量的问题。它要求宗教立法树立创新理念:(1)要坚持理论和实践相结合,充分听取各级人民政府、宗教界、学术界等各方面意见,使宗教法律法规准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥宗教立法的引领和推动作用;(2)要坚持立改废并举,更加注重以《条例》为核心的宗教法律法规修改和解释工作,密切关注法律实施,提高立法科学化、民主化水平,实现从粗放型向集约型立法的转变;(3)要从宗教事业发展的实际问题和人民群众的重大关切出发,而不必固守传统的部门法框架,突出宗教工作的“重点领域立法”(如宗教活动场所法人资格和宗教财产归属、规范宗教界财务管理等)和“重大问题立法”;(4)要按照宗教立法项目的轻重缓急组织实施,处理好重点与非重点、全局与局部、稳定性与变动性的关系,提高宗教法律法规的针对性、及时性、系统性。

  《总则》和新修订《条例》鲜明地体现了这一宗教立法理念的重大转变:作为保护民事主体合法权益、调整民事关系的基本法律,《总则》聚焦多年来困扰宗教工作的重大突出问题,在国家基本法律层面,首次将宗教团体和宗教活动场所纳入法人制度范畴,构建了解决宗教组织从事民事行为和依法保护宗教财产的基础性制度,势必对宗教事务产生重大影响。新修订《条例》则与时俱进,从规范体例、章节结构到具体法条,都对原《条例》作了全面系统的修改完善,着眼于维护公民宗教信仰自由和宗教界合法权益、维护国家安全和社会和谐,明确宗教活动场所法人资格和宗教财产归属、明确遏制宗教商业化倾向,规范宗教界财务管理、规范互联网宗教信息服务。   

  从内容结构视角看,新修订《条例》的出台,承接《总则》精神,构成新时期宗教法律规范体系的主要内容和制度基石。

  原《条例》共分为7章48条,包括总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产、法律责任和附则;新修订《条例》共分为9章77条,包括总则、宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产、法律责任和附则。前后比较,新增了两章29条,全面反映了全国宗教工作会议特别是习近平总书记重要讲话精神,整合吸收了过去我国宗教管理工作和宗教法治工作的新思路、新举措,为在未来一段时期中构建积极健康的宗教关系,依法正确处理宗教领域各种矛盾和问题提供了切实保障。

  其一,在基本原则方面,在重申公民有宗教信仰自由(第二条)、国家依法保护正常的宗教活动(第四条)、各宗教坚持独立自主自办的原则(第五条)的基础上,补充规定了一项新的重要原则——维护国家安全和社会和谐原则。新修订《条例》第三条规定宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则;第四条规定任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全的活动,不得宣扬、支持、资助宗教极端主义,不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动。在诸如第四十一条、四十四条、四十八条、五十六条、五十七条等具体规定中,均贯彻了这一原则规定的精神。除此之外,修改完善了其他两项原则:(1)在第五条关于各宗教坚持独立自主自办原则的规定中,增补宗教院校不受外国势力支配的表述;(2)第六条修改完善了建立健全宗教工作保障体系的原则。第六条第一款对此表述为:“各级人民政府应当加强宗教工作,建立健全宗教工作机制,保障工作力量和必要的工作条件。”

  其二,在结构框架方面,新增规定了“宗教院校”和“宗教活动”两章,弥补了原《条例》规范的不周延之处。作为宗教人才培养的主要途径,宗教院校的设立问题非常重要,涉及宗教院校的设立、法人登记、内部管理等一系列制度建设问题,对此单独规定意义重大。事实上,国家宗教局对此问题已有多项政府规章出台,包括《宗教院校设立办法》《宗教院校学位授予办法(试行)》《宗教院校教师资格认定和职称评审聘任办法(试行)》等,对其中较为原则性和普遍性的条款在新修订《条例》中予以确认实属应当。宗教活动是宗教实践的具体表现,原《条例》对宗教活动主要是从大型宗教活动管理和宗教活动场所管理的方面来规定的,但仍存在规定不够严谨细致,由此也出现不同地方对宗教活动进行管理的规定不一的问题。新修订《条例》对宗教活动单独设章、统一规定,有助于提供权威、明确的宗教活动规则。

  其三,在核心内容方面,新修订《条例》接续《民法通则》《民法总则》和宗教局有关宗教院校的政府规章精神,确立了由宗教团体、宗教院校、宗教活动场所三种法人类型构成的综合宗教法人制度,为宗教团体、宗教院校特别是宗教活动场所合法开展各项活动提供了法治保障。以下分别加以论述:

  (1)宗教团体法人。《民法通则》第七十七条规定:“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。”尽管该条款内容主要涉及宗教财产的法律保护,但据此仍可以推知宗教团体在依法办理审批登记手续有成为社会团体法人的可能性;2004年国务院颁布的《宗教事务条例》第六条规定:“宗教团体的成立、变更和注销,应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。宗教团体章程应当符合《社会团体登记管理条例》的有关规定。”显然,《宗教事务条例》进一步明确了宗教团体应依照社会团体的法人地位,新修订《条例》延续了上述规定,未予更动(见新修订《条例》第七条)。因此,未来宗教团体法人的设立制度、组织机构、财产管理与分配制度均要按照《民法总则》《社会团体登记管理条例》和《宗教事务条例》的相关规定来确定。

  (2)宗教活动场所法人。有鉴于《民法总则》第九十二条规定:“具备法人条件,为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等,经依法登记成立,取得捐助法人资格。依法设立的宗教活动场所,具备法人条件的,可以申请法人登记,取得捐助法人资格。法律、行政法规对宗教活动场所有规定的,依照其规定。”该条确定了宗教活动场所属于捐助法人性质,第九十三条、第九十四条进一步明确了捐助法人的组织机构、财产管理规则。在此基础上,新修订《条例》第二十三条规定:“宗教活动场所符合法人条件的,经所在地宗教团体同意,并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后,可以到民政部门办理法人登记。”第四十九条规定:“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产,依照法律和国家有关规定管理和使用;对其他合法财产,依法享有所有权或者其他财产权利。”这样的规定,为解决宗教界关心的宗教活动场所法人资格和宗教财产权属问题奠定了坚实基础。

  (3)宗教院校法人。新修订《条例》第十四条规定:“经批准设立的宗教院校,可以按照有关规定申请法人登记。”这不仅填补了宗教院校的设立、隶属关系、教育教学体制长期以来无法可依的空白,而且为国家有关部门对宗教院校施行事业法人制度,采取与普通高等教育院校大体相似的管理奠定了法律基础。

  其四,新修订《条例》还在维护公民宗教信仰自由和宗教界合法权益、遏制宗教商业化倾向、规范互联网宗教信息服务、规范宗教界财务管理等方面也做了大幅度制度完善,为我国宗教工作的规范化、法律化、程序化提供系统制度保障。  

  本文刊载《中国宗教》杂志 2017年第10期


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